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[12]行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。

既然一切权力属于人民，列举出来的权力是人民让渡出来的权力，这些列举的权力明示授予政府行使，而未列举的剩余权力皆属于人民保留的对抗政府的权利，由人民所享有，政府不得染指。假如一个宪法文件中写着人权规范，但一直无法启动实施的程序机制，那这种人权规范又有何价值与意义呢？ 所以，宪法实施关键在于人权规范的实施。

而权力规范实施也旨在保障基本权利。具体而言，是以全国人大常委会为审查主体，以行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为审查客体，由国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出违宪审查要求或建议，对法规是否与宪法相抵触之情形进行备案审查，并有权撤销与宪法相抵触或违背的行政法规、地方性法规或自治条例和单行条例。作为具有最高法律效力的规范，宪法必须进入司法适用之中，这是世界全球化之大趋势。在多数情况下，联邦政府缺乏可能影响公民自由行动的权力。正是在此意义上，马克思、恩格斯才指出每个人的自由发展是其他一切人自由发展的条件。

而宪法上关于国家机构权力规范的规定实质上是为权力运行的范围与方式划定了界限，依宪依法行使其权力，就能够保障公民基本权利，并成为合格的基本权利实现的义务主体。序言最后一段的最后一句话是： 全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。德国的社会救助制度不仅是给付行政的典型代表，而且与时俱进，已经加入了保障行政（Gew?hrleistungsverwaltung）时代的因素，例如，救助机构在向受助人进行护理服务给付时，可以不必自己建立护理机构亲自提供，而是与其他护理机构签订协议，由后者提供服务，救助机构支付报酬，监督服务的效率和质量。

对复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼。保障个人抵御人生变故风险的能力以及提升和扩展财富。在这里，除了强调个人的自救责任和家庭成员之间的扶助义务之外，也突出了社会保险在整个社会保障制度中的核心地位和给付的优先性，使社会保险和社会救助的衔接有了明确的法律依据。杨建顺 主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2008年版。

如果国家在社会福利提供中大包大揽，确定的救助范围过广，救助标准过高，将会使国家财政不堪重负，也会使救助制度成为养懒汉的制度。[xxi] 人的主体性首先体现为人作为经济上和法律上的主体，享有个性发展的自由（《基本法》第2条），是个人意思自治的责任承担者。

2.社会救助的辅助性原则所谓辅助性原则是指社会救助是最后一道社会保障网，是用尽其他办法仍不能保证生存必需时的辅助手段。社会救助法律制度则集合了上述新行政法研究的诸多要素，是研究新行政法的一个很好的契入点。社会救助的主管机关是市、县的社会局。4. 救助给付形式上述社会救助类型主要通过三种形式提供给受助者：金钱、实物和服务。

为了缓和社会矛盾，加强对社会的控制，普鲁士王国先于1842年颁行了《普鲁士穷人照顾法》。或能从他处（例如有扶养、赡养义务的亲属或有给付义务的其他社会保障机构）获得帮助的人，不能获得社会救助。[xxi] Kant, Immanuel, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, 2. Abschnitt, übergang von der popul?ren sittlichen Weltweisheit zur Metaphysik der Sitten, zitiert aus: Eichenhofer , Eberhard: Sozialrecht, 6. Aufl., 2007, S. 294 ff.[xxii] Eichenhofer , Eberhard: Sozialrecht, 6. Aufl., 2007, S. 294 ff.[xxiii] 参见《德国社会法典》第12部第12条救助协议。具体而言，只有在依靠自己的劳动力和财力（如收入和财产）不能满足生活必需且没有可以支取的其他社会保险或没有亲属的扶养帮助的情况下，才可以获得社会救助。

来源：《行政法学研究》2013年第1期。社会救助的目的是帮助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe）。

不论其陷入困境的原因何在，例如，刑满释放人员、流浪者等，其都不应被社会排斥或边缘化，获得社会救助都是其正当的法定权利。此外，尽管要在立法中设立获得社会救助的前提条件，但如果求助者满足救助条件，则应给予其充分的符合人之尊严的基本生活保障。

德国的社会救助制度有坚实的宪法依据，有宪法法院和行政法院判例的大力支持，还有部门法律的具体落实。申请人如不服，应在收到该行政决定后先向社会局书面提出行政复议。[xxxvii] 而社会法的专家也多为公法学教授。[xxxv] 参见林莉红、李傲、孔繁华：从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度调查，载《法学评论》2001年第1期。从广义的社会救助法角度来说，此类基本保障也可归属于社会救助，因为其也是由税收收入支付的，但这种基本保障非常强调受助者的义务和惩罚措施，以促使其积极争取再就业。德国行政法学研究的对象一般包括秩序行政（Ordnungsverwaltung）、捐税行政(Abgabenverwaltung)、给付行政(Leistungsverwaltung)、引导行政(Lenkungsverwaltung)以及公共采购行政（Bedarfsverwaltung）[xxxix] 给付行政自福斯特霍夫1938年发表《作为给付行政的主体》后成为行政法学者的研究重点。

据德国劳动和社会部发布的《2011年社会报告》，其当年社会福利支出高达7540亿欧元，占国内生产总值的31.9%。[xxii] 但这种救助一般是暂时的，旨在帮助受助者自救。

按照法律规定，在救助实施前或开始四个星期之后，受助者和救助机构之间应当签署一份有法律效力的书面救助协议，写明受助者的现状和其渡过难关的方式以及积极融入社会或再就业的可能性。是否有就业能力的判断标准是每天可否至少从事三小时的就业劳动。

社会法应当是平民权利法，保障底线法和国家责任法。社会法同时涉及到公法与私法领域，是具有公私混合法性质的相对独立的法域。

[xxix] 参见《德国社会法典》第12部第3条第3款第4句。[xxxiii] 这是一个立法上值得肯定的积极进步，但要使这种社会救助的国家责任观念植根到地方政府官员及民众心中，还需假以时日。[xxx]（三）社会救助权利的实现在如何保障公民实现社会救助权利方面，德国的社会救助制度有如下四方面值得我国借鉴和学习：1.社会救助是国家应负的责任，是贫困者应有的权利俾斯麦时代社会救助作为缓和社会矛盾、维护社会稳定工具的思想早已过时，取而代之的是国家责任说以及救助权利论。社会保险是一种强制性的个人风险预防机制。

[v]由此，确立了社会救助的三个宪法依据：人的尊严、个性自由发展和社会国家原则。（三）社会救助的目的、对象、种类和形式1.社会救助的目的社会法治国家原则是社会救助的宪法依据之一，它使国家负有义务来保障贫困者享有合乎人之尊严的最低生活水准。

[ii] 作为强制性的个人风险预防机制，社会保险制度在德意志第一帝国时期由帝国国会统一立法，与此相反，由地方公共财政承担的社会救助的立法则仍交由各州负责。因为，个人在德国基本法中始终是作为一个独立的法律主体，而不是被社会共同体照顾的客体出现的。

社会保险和社会救助在社会保障制度中的这种主次地位充分体现在获得社会救助的前提条件上。（6）帮助处于特别的社会困境的人克服困难（主要针对前文所列举的第三类救助对象）。

[iii] 社会救助是由国库开支，用税收收入支付的，给贫困者提供的最低生活保障。对行政法学研究而言，加强社会救助的研究也非常必要，因为这可以拓展我国行政法学研究的广度和深度。摘要: 德国社会救助制度作为一项重要的社会保障制度对保障人权、维护人的尊严发挥了重要作用。该法第4条第2款规定：民法所规定的抚养义务者的义务以及其他法律所规定的扶助，均优先于本法律的保护而施行，转引自杨晚香：给付行政中的国家辅助性原则，载杨建顺主编《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2008年版，第149页。

（3）处于特别的人生困境或其他生活境况的人（流浪者、刑满释放人员、需社会机构管教的行为异常的青少年等）。[viii] 这就使客观公权利转化成了主观公权利，对主观公权利学说的发展具有划时代的意义。

其次是社会救助改革与劳动力市场改革紧密配合，通过激励和惩罚措施降低有就业能力的人对社会救助的依赖，使其及早重新就业，自食其力，融入社会。这需要在立法审议中加以改进。

2008年8月国务院法制办曾就该法的立法草案向社会公开征求意见，但至今《社会救助法》仍未审议通过。社会救助虽然已经成为现代国家的责任，但德国《社会法典》明确规定，社会救助的目的是帮助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe），使受助者早日自力更生。